DİSİPLİN HUKUKU KAPSAMINDA ETKİLİ SAVUNMA HAKKI

 

Kurum içi düzeni korumayı hedefleyen disiplin hukuku,  farklı ve geniş bir uygulama alanına sahiptir. Disiplin hukuku kimi yönleriyle ceza hukukuyla benzerlik gösterirken, kendine özgü nitelikleri bakımından farklılık göstermektedir. Disiplin soruşturması, usulü, savunma hakkı, disiplin cezasının yargı denetimine tabi olması konuları bu alanda son derece önemlidir.

Disiplin soruşturmasıyla karşı karşıya kalan kişinin birtakım sahip olduğu haklar, disiplin soruşturması sırasında kanunda öngörülen hususlara dikkat edilmesi, insan hakları bakımından bir hayli önemlidir. Bu çalışmada genel olarak disiplin hukukuna ait temel bilgiler ele alınmakla birlikte soruşturma usulünde ihlal edilmeye oldukça müsait olan savunma hakkı ele alınacaktır.

 

Disiplin kavramı, hukuksal anlamda, istenilmeyen/yanlış olan bir eylemin sonucu olarak uygulanan yaptırım anlamına gelir.

 

Kamu otoritesi açısından disiplin yaptırımlarının gayesi birden fazladır. Danıştay bir kararında “Disiplin yaptırımlarının amacı kamu hizmetlerinde sürekli, düzenli ve güvenli yürütülmesini gerçekleştirmek olduğu kadar devletin saygınlığını korumaktır” şeklinde ifade ederken  Anayasa Mahkemesi, askeri disiplin cezasına ilişkin kararında, disiplini “…kanunlara, nizamlara ve âmirlere mutlak bir itaat ve astın ve üstün hukukuna riayet …” olarak değerlendirmiştir. 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu'nun 124. maddesine göre disiplin rejiminin genel amacı; ‘kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak’ tır.

Hukuk devletinde disiplin cezalarının temel amacı, kurum düzeni ve devlet saygınlığının korku ve baskı aracılığı ile değil, eğitim ve inanç odaklı olarak düzeltilerek korunmasıdır.

En yaygın uygulama alanı devlet memurlarına ilişkin olmakla birlikte, yarı kamusal nitelikli kuruluşlar ve özel nitelikli teşekküllere kadar geniş bir yelpazede uygulama alanı bulmaktadır. Bu bağlamda, kamu görevlilerinin meslek ve alanlarına göre değişiklik gösteren disiplin kuralları olduğu gibi, öğrenciler,  tutuklu ve hükümlüler, dernekler, spor müsabakaları ve özel şirketler için çeşitlilik arz eden disiplin kuralları söz konusu olmaktadır. Bu çeşitliliğin doğal sonucu ise, disiplin uygulamalarının birden çok (adli, idari vs.) yargı düzenini ilgilendirmesidir. Örneğin, kamu görevlileri açısından disiplin işlemlerinin yargısal denetimini idari yargı sağlarken, dernekler ile üyeleri arasındaki disiplin işlemlerinin yargısal denetimi adli yargıya tabidir. 

 

DİSİPLİN HUKUKUNA HÂKİM OLAN İLKELER

A.Oranlılık(Ölçülülük)ilkesi:

 

Disiplin hukuku alanında, disiplin yaptırımı ile disiplin yaptırımı gerektiren fiil arasında adil bir oran bulunmalıdır. Ölçülülük ilkesi, AİHM tarafından ifade edilen “demokratik toplum” ilkesinin karşılığıdır. AİHM, yaptırımın demokratik toplumun gereklerine uygun olup olmadığı hususunu her somut vakıaya göre özel olarak değerlendirmektedir.

Danıştay ilgili kararında, Yükseköğretim Kurumları Yönetici, Öğretim Elemanı ve memurları Disiplin Yönetmeliği’nin 9/h maddesinde “ticaret yapmak” fiilinin cezası olarak kademe ilerlemesinin durdurulması olarak düzenlendiği halde, aynı yönetmeliğin 11. maddesinde ücretli-ücretsiz özel bir iş görmek, ek görev görmek veya serbest bir meslek icra etmek meslekten çıkarma cezası gerektiren fiil olarak öngörülmüş, somut olayda eşi adına işyeri açan öğretim üyesi hakkında verilen  meslekten çıkarma cezasını açık hata sayarak ve oranlılığa değinerek, kademe ilerlemesinin durdurulmasını gerektiren ticaret yapma suçundan mahkûm edilmesi gerektiğini belirterek disiplin cezasını iptal etmiştir.
Danıştay bir başka kararında, orantılılık ilkesini “eylemin ağırlığına göre cezalandırma” olarak tanımlamıştır.

B.Gizlilik İlkesi

Disiplin soruşturması sürecinde esas olan gizliliktir. Soruşturmanın gizliliği ilkesi, hem idari sırları korumak, hem de delillerin karartılmasının önüne geçmek bakımından önemlidir. Ceza muhakemesi hukukunda da soruşturma evresi yazılı ve gizli olara yürütülmektedir.  Ancak   gizlilik kuralı, soruşturmanın muhatabı olan memur açısından elbette  mutlak  olmayacaktır. Mutlak surette uygulanması savunma hakkını zedeleyeceğinden Anayasamız ve AİHS’ de yer alan adil yargılanma ilkesine aykırılık teşkil eder.  

C. Çift Disiplin Yaptırımı Uygulama Yasağı

Aynı disiplin eyleminden dolayı iki kez disiplin soruşturması açılamaz. Hakkında disiplin yaptırımı uygulanan kişiye aynı eyleminden, ceza yargılaması nihayetinde verilen karardan dolayı yeni bir disiplin soruşturması açılamaz, yaptırım uygulanamaz. Disiplin yaptırımı gerektiren bir eylemden dolayısıyla farklı kurumlarca disiplin soruşturması da söz konusu olabilmektedir. Örneğin Hukuk Fakültesinde çalışan bir öğretim üyesi aynı zamanda baroya kayıtlı bir avukat ise işlediği tek eylem ile her iki kurumun düzenini de ihlal etmiş olursa her kurum  kendi kapsamında bir soruşturma yapabilmektedir .

Bir disiplin eyleminin birden fazla yaptırımın konusunu oluşturması halinde ise daha hafif olan disiplin yaptırımı uygulanmaktadır. Ceza hukukunda karımıza çıkan fikri içtimayla benzerlik gösteren bir durumdur. Ayrıca nasıl ki suç ve cezalar kanunla düzenlenmek zorundaysa disiplin suç ve cezaları da kanunla düzenlenmek zorundadır. Her ne kadar bir yargı birimi tarafından verilen bir karar mevcut değilse de idarenin yaptığı işlem cezalandırma amacı taşımaktadır. Kanunilik ilkesinin temel amacı olan keyfiyeti önlemek baz alındığında hukuk ilkelerince doğru ve yerinde ir düzenleme yapılmıştır.

 

D.Savunma Hakkı

Savunma hakkı demokratik düzenin olmazsa olmaz haklarından  biridir. Bu hak yalnızca yargı mercileri önünde değil, disiplin soruşturmaları kapsamında da vazgeçilemez bir haktır. Anayasa’nın 36. Maddesindeki “hak arama hürriyeti” içerisinde düzenlenen savunma hakkı ayrıca Anayasanın 129/2 maddesinde de güvence altına alınmıştır. 

Savunma hakkı, disiplin cezasının verilmesi anına kadar tüm aşamalarda ilgilinin bilgi edinme hakkı, talebi reddetme hakkı, kararın iptali için hukuksal başvuru imkânının olması gibi hakları da kapsamaktadır. Savunma hakkına saygı hukuk devleti ilkesinin  bir gereği olarak idarenin yükümlülüğüdür .  Disiplin soruşturmasında,  karşımıza son zamanlarda ortaya çıkan önemli bir problem işleme konu belgelerin gizlilik nedeniyle ilgiliyle paylaşılmamasıdır. Oysa ki ilgili mevzuatlarda da açıkça  geçtiği üzere kişi tüm bu belgeleri inceleme hakkına sahiptir.

 

T.C DANIŞTAY

16.Daire

Esas: 2015/ 10952

Karar: 2015 / 1795

Karar Tarihi: 16.04.2015

 

Dosyanın incelenmesinden, davacının görevine son verilmesine ilişkin işlemin dayanağı soruşturma raporunun, ...... gerek işlemin tesisi aşamasında, gerekse yargılama aşamasında incelettirilmediği, dava konusu işlemin hukuka uygunluğunun denetiminde ise soruşturma raporunda yer verilen hususlara değinildiği anlaşıldığından, mahkeme kararında hukuka uyarlık bulunmamaktadır. Bu durumda, makul bir süre verilmek suretiyle, davacıya hakkında düzenlenen soruşturma raporu ile eklerini incelemesi ve istemi halinde raporla ilgili görüşlerini dosyaya sunması olanağı sağlandıktan sonra işin esası hakkında yeniden bir karar verilmesi gerekmektedir.

 

657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu

 

Madde 129 – (Değişik: 12/5/1982 - 2670/35 md.) Yüksek disiplin kurulları kendilerine intikal eden dosyaların incelenmesinde, gerekli gördükleri takdirde, ilgilinin özlük dosyasını ve her nevi evrakı incelemeye, ilgili kurumlardan bilgi almaya, yeminli tanık ve bilirkişi dinlemeye veya niyabeten dinletmeye, mahallen keşif yapmaya veya yaptırmaya yetkilidirler.

Karar Sayısı: KHK/682

Savunma hakkı

MADDE 31 – (1) Disiplin amirleri veya disiplin kurulları tarafından savunma alınmadan disiplin cezası verilemez.

(2) Disiplin amirince veya yetkili disiplin kurulu başkanı ya da görevlendireceği kurul üyelerinden biri tarafından ilgiliden savunma istenir. Savunma için verilen süre yedi günden az olamaz. Süresi içinde savunmasını yapmayan personel, savunma hakkından vazgeçmiş sayılır.

(3) Hakkında disiplin soruşturması yapılan personel, ikinci fıkra gereğince kendisinden savunma istenmesinden itibaren soruşturma evrakını inceleme hakkına sahiptir.

(4) Hakkında meslekten çıkarma cezası veya Devlet memurluğundan çıkarma cezası istenen personel, soruşturma evrakını incelemeye, tanık dinletmeye, disiplin kurulunda sözlü veya yazılı olarak kendisi veya vekili vasıtasıyla savunma yapma hakkına sahiptir.

 

İdari işleme konu tüm belgelerin ilgili kişi tarafından incelenebilmesi adil yargılanma hakkının da bir parçasıdır. Soruşturmanın gizliliği sağlanmaya çalışırken adil yargılanma hakkını kısıtlayacak derecede hakkında soruşturma açılan kamu görevlisinin bilgi ve belgeleri incelemesine olanak tanınmaması Anayasa'nın 36. maddesinin (hak arama hürriyeti) ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi'nin 6. maddesinin (adil yargılanma hakkı) ihlalini doğurur. Bu durum hukuk devleti ilkesi çelişir.

Nitekim Danıştay, “… davacılara dava konusu işlemin dayanağı olan her türlü bilgi ve belgeyi, bu bağlamda disiplin soruşturma raporlarını istemleri halinde inceleyebilme olanağının tanınmasının hukuk devletinin, adil yargılanma hakkının ve İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 20. maddesinin gereği olduğu, davacının istemesine karşın soruşturma raporu incelettirilmeden karar verilmesinde hukuka uyarlık bulunmadığı…” sonucuna varmıştır.

İYUK Madde 20

1.(Değişik birinci cümle: 18/6/2014-6545/17 md.) Danıştay, bölge idare mahkemeleri ile idare ve vergi mahkemeleri, bakmakta oldukları davalara ait her türlü incelemeyi kendiliğinden yapar. Mahkemeler belirlenen süre içinde lüzum gördükleri evrakın gönderilmesini ve her türlü bilgilerin verilmesini taraflardan ve ilgili diğer yerlerden isteyebilirler. Bu husustaki kararların, ilgililerce, süresi içinde yerine getirilmesi mecburidir. Haklı sebeplerin bulunması halinde bu süre, bir defaya mahsus olmak üzere uzatılabilir.

2.Taraflardan biri ara kararının icaplarını yerine getirmediği takdirde, bu durumun verilecek karar üzerindeki etkisi mahkemece önceden takdir edilir ve ara kararında bu husus ayrıca belirtilir.

3.Ancak, istenen bilgi ve belgeler Devletin güvenliğine veya yüksek menfaatlerine veya Devletin güvenliği ve yüksek menfaatleriyle birlikte yabancı devletlere de ilişkin ise, Cumhurbaşkanı ya da ilgili Cumhurbaşkanı yardımcısı veya bakan, gerekçesini bildirmek suretiyle, söz konusu bilgi ve belgeleri vermeyebilir. (Ek Cümle: 10/6/1994-4001/10 md.) Verilmeyen bilgi ve belgelere dayanılarak ileri sürülen savunmaya göre karar verilemez.

Savunma hakkı, iddia edilen eylemlere ilişkin  her noktayı kapsamaktadır..İsnat edilen disiplin suçunun ilgiliye açıkça ve yazılı bir biçimde bildirilmesi şarttır. İlgili kişinin neye ilişkin savunma yapacağını bilmesi gerekir. Ne yazık ki yine son dönemlerde karşılaştığımız önemli problemlerin içinde bu konu yoğunluktadır. İlgili kişilere yeterli açıklama yapılmamaktadır. Mevzuatta öngörülen bu şekil zorunluluğu yalnızca usulen yerine getirilmekte esasa etki edecek şekilde bildirimler yapılmamaktadır.

Danıştay 12. Dairesi, T. 23.03.2011, E. 2008/7024, K. 2011/1314: "Disiplin cezasıyla cezalandırılması için hakkında soruşturma açılan kamu görevlisinin savunması alınırken disiplin suçunu oluşturan eylemi açık bir şekilde belirlenmeli, disiplin suçu oluşturan eyleminin hangi disiplin kurallarını ihlal ettiği ortaya konulmalıdır’ diyerek bu durumu açıklamıştır.

Devlet Memurları Kanunu’na (madde 130/2) göre savunmanın usulüne uygun olabilmesi için bildirimin yapıldığı tarihten itibaren en az 7 gün savunma süresi verilmelidir. Hakkında soruşturma yapılan kişinin belirlenen süre içerisinde savunma yapamaması halinde – haklı bir nedeni varsa- savunma hakkını kullanmak amacı ile ek süre tanınmalıdır.

Disiplin soruşturması sırasında ve disiplin yaptırımının uygulanması sırasında memura hukuki güvenceler sağlanmalıdır.

İdari işlemlerde karşılaştığımız bir diğer problem ise idarenin işlemlerini yaparken gerekçe göstermek zorunda olmayışıdır.

Gerekçe hususu idari işlemin sebep unsuru ile yakından ilişkilidir. İdare gerekçe göstermese bile kendisini idari işlem yapmaya iten sebebi göstermek zorundadır. İYUK madde20’de Danıştay’a verilen re’sen inceleme yetkisi gereği yargılama sırasında Danıştay gerekçe gösterilmesini talep edebilecektir.

Ülkemizde  idari işlemlerin gerekçeli olması gerektiğine  ilişkin genel bir gerekçe yükümlülüğü bulunmamaktadır. Buna karşın bir takım  kanun ve düzenleyici işlemlerde idari işlemin gerekçeli olarak yapılması zorunluluğu düzenlenmiştir.  Örneğin; Rekabetin Korunması Hakkında Kanun m.52, Kamu İhale Kanunu m.40, Gümrük Kanunu m.6, Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu Teşkilat Yönetmeliği m.5, Evlendirme Yönetmeliği m.23, Basın Kartları Yönetmeliği m.39 gibi.

Ülkemizdeki bu düzenlemeye karşın Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin 28 Eylül 1977 tarihli 77/31 sayılı ”İdari İşlemlerin Karşısında Bireyin Korunması Hakkında Karar”ın IV. İlkesinde “ilgilinin haklarına, özgürlüklerine veya çıkarlarına değinen bir idari işlem söz konusu olunca, bunun bir gerekçeye dayandırılması-özellikle muhtemel bir itiraza olanak vermek için- temel öğedir” şeklide bir düzenlemeye gidilmiştir.

 

İdarenin, kamu gücü kullanarak ve tek taraflı olarak yaptığı kesin ve yürütülmesi zorunlu işlemler olan idari işlemlerin yetki, sebep, şekil, konu ve maksat olmak üzere  bu 5  unsurda bir sakatlık olması işlemi sakatlar.

 

 KİŞİNİN KAMU GÖREVİNDEN ÇIKARTILMASI KARARINA KARŞI İDARİ DAVA YOLUNA BAŞVURULMASI GEREKİP AÇILACAK DAVANIN  HER İŞLEM VE BİREY AÇISINDAN  AYRI AYRI DEĞERLENDİRİLMESİ GEREKMEKTEDİR.